La disciplina dell'annullamento in autotutela con particolare riferimento alle concessioni demaniali marittime

Gli elementi contrattuali della concessione demaniale devono permettere la remunerazione del concessionario, anche attraverso una corretta previsione della durata del rapporto concessorio.

L’annullamento in via di autotutela che interviene su un rapporto concessorio può avere ad oggetto le sole determinazioni di esercizio del potere pubblico (non i contratti ad esse accessivi) e dall’emissione di queste decorre il termine decadenziale di 18 mesi ex art. 21-nonies della L.241/1990.

Con la sentenza n. 6472, pubblicata il 26 ottobre 2020, il Consiglio di Stato ha affermato definitivamente la piena validità della rideterminazione in ottanta anni del termine di durata di una concessione demaniale per la realizzazione di strutture dedicate alla nautica da diporto, giustificata dal considerevole aumento degli investimenti a suo tempo programmati per la realizzazione del porto turistico.

Accogliendo integralmente le argomentazioni difensive della Società, il Consiglio di Stato ha sancito l’illegittimità del provvedimento comunale di annullamento d’ufficio dell’atto di prolungamento della durata del rapporto concessorio.

In primo luogo, i Giudici di Palazzo Spada hanno sancito la tardività dell’autotutela per il mancato rispetto del termine di 18 mesi imposto dalla legge. Il Comune sosteneva che tale periodo andasse calcolato a partire dalla stipula dell’atto suppletivo di modifica consensuale della data di scadenza della concessione. Diversamente, la sentenza ha correttamente computato i 18 mesi a partire dalla precedente determinazione dirigenziale che aveva impegnato l’amministrazione nei confronti del concessionario, autorizzando la stipula del successivo atto negoziale. Infatti, "non potendosi dubitare della natura di atto paritetico dell’atto suppletivo del 25 maggio 2017, negozio meramente attuativo di quanto stabilito dalla determinazione di esercizio del potere pubblicistico, questo non avrebbe potuto costituire oggetto di un potere unilaterale di annullamento d’ufficio, in quanto posto in essere nell’ambito della fase negoziale paritaria tra le parti".

Il Collegio ha fermamente respinto la tesi dell’appellante sull’inapplicabilità del termine decadenziale di 18 mesi in ragione di una asserita fuorviante rappresentazione dei maggiori costi sostenuti per la realizzazione del porto da parte della Società. In estrema sintesi, il ricalcolo in ottanta anni della durata della concessione era stato accordato per consentire alla Concessionaria di rientrare dei maggiori costi sostenuti alla conclusione dei lavori di realizzazione dell’approdo turistico. Tale circostanza era stata ampiamente vagliata dall’Amministrazione comunale nel corso della decennale istruttoria che aveva condotto alla rideterminazione della durata del rapporto e validata da numerose perizie e pareri legali versate in atti. L’autotutela comunale non era frutto di ulteriore istruttoria, ma si era fondata esclusivamente sui medesimi elementi fattuali e giuridici già approfonditamente conosciuti ed esaminati dall’amministrazione e ritenuti perfettamente attendibili da parte del Consiglio di Stato.

La verifica della corretta rappresentazione dei costi da parte della Società è stata l’occasione per il Collegio di esplicitare un principio di diritto di valenza generale: la concessione demaniale marittima, per sua natura, può aver luogo in quanto preveda la remunerazione del concessionario e quindi l’equilibrio economico con i costi degli investimenti a ciò necessari. Tale equilibro «viene assicurato calibrando formalmente la durata effettiva del rapporto in modo da consentire al concessionario, mediante la sua attività, di poter almeno recuperare gli investimenti compiuti; il che vale a maggior ragione nel caso in cui il concessionario si trovi suo malgrado a dover eseguire, in vista del figurato esercizio futuro di quella stessa attività, interventi superiori a quelli originariamente previsti.»

La sentenza ha, infine, accolto i motivi espressi dalla Società in riferimento all’assenza del necessario supporto istruttorio e motivazionale imposto dalla legge per gli atti di annullamento d’ufficio. In particolare, il provvedimento non aveva sufficientemente considerato gli interessi pubblici e privati in gioco, e, in particolare, il pregiudizio che avrebbe arrecato ai privati che avevano legittimamente confidato nella durata di ottanta anni della concessione.

La Sentenza assume rilevanza generale, ponendo precisi chiarimenti in ordine alla dibattuta materia della durata delle concessioni demaniali marittime. La rideterminazione del termine di durata è considerata conseguenza naturale dei maggior costi patiti dal concessionario, poiché l’equilibrio economico-finanziario è elemento necessario della concessione demaniale ed «evidenti ragioni di proporzionalità e ragionevolezza rendono inesigibile, nello stesso interesse generale al congruo e tranquillo uso da parte dei terzi del bene demaniale, una gestione antieconomica dei rapporti concessori».