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Con le sentenze n. 127 e n. 144 del 2026, la Corte costituzionale è tornata a occuparsi del rapporto tra sviluppo delle fonti rinnovabili, tutela del territorio e competenze dei diversi livelli di governo.
Le due decisioni muovono da fattispecie differenti. La sentenza n. 127 riguarda il divieto statale di installazione di impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra nelle zone classificate agricole. La sentenza n. 144 concerne una disposizione della Regione Sardegna che aveva sospeso la trattazione delle istanze relative agli impianti localizzati in aree non incluse tra quelle idonee.
La considerazione congiunta delle pronunce consente di individuare tre coordinate:
Quest’ultimo profilo assume un rilievo particolare alla luce della sentenza n. 121 del 2022 e dei primi contenziosi relativi all’art. 11-quinquies del decreto legislativo n. 190 del 2024, introdotto dal decreto-legge n. 175 del 2025.
La sentenza n. 127 del 2026 ha dichiarato infondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate dal TAR Lazio sull’art. 5, commi 1 e 2, del decreto-legge n. 63 del 2024 e sull’art. 2, comma 2, del decreto legislativo n. 190 del 2024.
La disciplina sottoposta al giudizio della Corte limitava l’installazione di impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra nelle aree classificate agricole, lasciando ferme alcune ipotesi tassativamente individuate e la possibilità di realizzare impianti agrivoltaici con moduli non collocati a terra.
Il giudice rimettente aveva prospettato il contrasto della previsione con il principio di massima diffusione delle fonti rinnovabili, con gli obiettivi europei di decarbonizzazione e con i parametri di ragionevolezza, proporzionalità e tutela ambientale.
La Corte esclude anzitutto che la norma determini una preclusione assoluta alla produzione di energia solare sui terreni agricoli. La possibilità di ricorrere a impianti agrivoltaici sopraelevati, unitamente alle ulteriori eccezioni previste dalla disciplina, impedisce di identificare il divieto con una generale sottrazione delle aree agricole allo sviluppo delle fonti rinnovabili. Il giudice rimettente, secondo la pronuncia, non aveva dimostrato che le possibilità residue fossero quantitativamente tanto limitate da compromettere il raggiungimento degli obiettivi europei.
Il nucleo più significativo della decisione riguarda il modo in cui viene ricostruito il rapporto tra transizione energetica e tutela del suolo.
La Corte richiama la strategia europea per il suolo e la direttiva UE 2025/2360 sul monitoraggio e sulla resilienza dei suoli, ponendo in evidenza il valore del terreno agricolo per la sicurezza alimentare, la biodiversità, lo stoccaggio del carbonio e l’adattamento ai cambiamenti climatici. La promozione delle energie rinnovabili e la conservazione del suolo sono qualificate come politiche interdipendenti, entrambe riconducibili alla protezione dell’ambiente.
Ne risulta una lettura ampia dell’art. 9 Cost. Nel suo ambito convivono interessi plurimi: ambiente, biodiversità, ecosistemi, paesaggio, suolo, coltivazioni e transizione ecologica. La tutela costituzionale richiede una considerazione sistemica di tali interessi e affida al legislatore la ricerca del relativo punto di equilibrio, entro i limiti della ragionevolezza e della proporzionalità.
La Corte afferma, in termini particolarmente chiari, che l’interesse alla realizzazione degli impianti FER non può considerarsi sempre automaticamente prevalente rispetto alla tutela del paesaggio e delle coltivazioni. Il paesaggio agrario è parte del valore costituzionale del territorio e può legittimare eccezioni al principio della generale utilizzabilità dei suoli per gli impianti rinnovabili.
La decisione non sembra quindi ridimensionare il principio di massima diffusione delle fonti rinnovabili. Ne precisa la collocazione in un sistema costituzionale nel quale la transizione energetica non costituisce un interesse isolato e non gode di una primazia incondizionata.
Il divieto supera anche il controllo di proporzionalità. Secondo la Corte, la misura è idonea, poiché incide sul bene che il legislatore intende proteggere; è necessaria rispetto all’obiettivo di evitare la sottrazione del terreno alla produzione agricola; determina un sacrificio tollerabile, considerata la possibilità di utilizzare moduli sopraelevati e di accedere alle fattispecie derogatorie.
La portata della pronuncia deve essere mantenuta entro il suo specifico perimetro. La Corte valuta una limitazione riferita a una determinata tecnologia, applicata a una categoria urbanistica identificabile e accompagnata dalla disponibilità di soluzioni alternative. La decisione non offre un fondamento generale a qualsiasi preclusione territoriale disposta in nome della tutela ambientale o paesaggistica.
La sentenza n. 144 del 2026 affronta una questione diversa.
La legge della Regione Sardegna n. 31 del 2025 aveva previsto che, in attesa dell’adozione di un regolamento regionale, non potesse essere dato corso alle istanze già presentate per impianti ricadenti in aree non incluse tra quelle idonee e non potessero essere depositate nuove domande, salve alcune limitate eccezioni.
La Corte dichiara la disposizione costituzionalmente illegittima, ravvisando il contrasto con i principi fondamentali della materia energetica e con il principio di ragionevolezza.
La pronuncia riconosce la rilevanza delle competenze regionali in materia di pianificazione territoriale, urbanistica e paesaggistica. Tali competenze consentono alle Regioni di incidere sulla localizzazione degli impianti mediante strumenti conformativi e pianificatori. Il loro esercizio incontra il limite rappresentato dalla continuità del sistema autorizzativo e dal divieto di moratorie generalizzate.
La Corte attribuisce rilievo sostanziale agli effetti della disposizione. Il carattere temporaneo della sospensione e la sua applicazione alle aree non idonee non valgono a mutarne la natura. La norma impediva all’amministrazione di esaminare le domande e subordinava la ripresa dell’attività procedimentale a un futuro intervento regolamentare.
La qualificazione di un’area come non idonea, inoltre, non equivale a una dichiarazione legislativa di assoluta incompatibilità. Essa esprime un giudizio preliminare, destinato a incidere sulla valutazione del progetto senza predeterminarne necessariamente l’esito.
La sentenza n. 144 richiama, sotto questo profilo, la precedente giurisprudenza costituzionale secondo cui la non idoneità non può tradursi in un divieto assoluto e aprioristico. La disposizione sarda produceva esattamente tale risultato, poiché colpiva indistintamente procedimenti collocati in fasi differenti e impediva la presentazione di nuove domande.
La distinzione rispetto alla sentenza n. 127 risiede quindi nella struttura delle discipline esaminate.
Nel primo caso il legislatore seleziona una tecnologia ritenuta particolarmente gravosa per il suolo agricolo e conserva forme alternative di utilizzazione energetica del terreno. Nel secondo caso la norma interrompe integralmente la funzione amministrativa e impedisce ogni valutazione della concreta compatibilità del progetto.
La sentenza n. 121 del 2022 offre la chiave concettuale per collegare le due decisioni.
La pronuncia aveva a oggetto disposizioni della Regione Basilicata che fissavano per legge limiti di potenza e requisiti tecnici inderogabili per impianti fotovoltaici ed eolici. Tali requisiti condizionavano l’accesso al procedimento autorizzativo e precludevano, in termini sostanziali, una valutazione favorevole dei progetti.
La Corte ha ritenuto che quelle disposizioni cristallizzassero in via legislativa requisiti capaci di comprimere la valutazione in concreto riservata all’amministrazione.
La decisione ricostruisce il sistema delle aree non idonee come un meccanismo a due livelli.
La pianificazione regionale individua indici rivelatori di possibili incompatibilità e segnala un’elevata probabilità di esito negativo. Il procedimento autorizzativo conserva il compito di verificare se l’impianto, nella sua effettiva configurazione e alla luce dei vincoli insistenti sull’area, possa essere realizzato.
In questo contesto la Corte utilizza la formula della “riserva di procedimento amministrativo”. La sua portata non sembra configurare una generale riserva costituzionale di amministrazione, idonea a sottrarre intere materie alla disciplina legislativa. La formula identifica, in relazione alla normativa statale di principio sulle fonti rinnovabili, l’esigenza che determinati bilanciamenti siano preceduti da un’istruttoria e siano effettuati attraverso una valutazione concreta degli interessi coinvolti.
Le linee guida statali richiedevano infatti che l’individuazione delle aree non idonee fosse preceduta dalla ricognizione degli interessi ambientali, paesaggistici, culturali, agricoli e territoriali. Imponevano inoltre che le incompatibilità fossero riferite a specifiche tipologie o dimensioni di impianto e che la non idoneità non investisse genericamente porzioni significative del territorio.
La legge regionale era intervenuta direttamente, sostituendo la valutazione istruttoria con criteri legislativi rigidi. La Corte vi ha ravvisato la violazione della riserva di procedimento e dei principi fondamentali della materia energetica.
La nozione di riserva di procedimento consente quindi di distinguere tra due fenomeni.
La legge può operare un bilanciamento generale tra interessi costituzionali e può individuare limiti sostanziali, come riconosciuto dalla sentenza n. 127. Quando la disciplina concerne l’apprezzamento della compatibilità territoriale di specifiche tipologie di intervento, il sistema può richiedere che la decisione sia formata attraverso un procedimento istruttorio e non attraverso una preclusione legislativa indifferenziata.
La distinzione non è sempre agevole. Dipende dal grado di generalità della disciplina, dalla precisione dell’interesse protetto, dall’estensione territoriale della misura, dalla presenza di alternative e dalla possibilità residua di valutare il progetto concreto.
L’art. 11-quinquies del decreto legislativo n. 190 del 2024 costituisce un terreno particolarmente significativo per verificare l’applicazione di queste coordinate.
Nei procedimenti esaminati dal TAR Emilia-Romagna, le amministrazioni hanno ritenuto che la disposizione impedisse la realizzazione, nelle zone di protezione dei siti UNESCO, degli impianti FER non riconducibili agli interventi in attività libera contemplati dall’Allegato A del decreto legislativo n. 190 del 2024.
Sulla base di tale interpretazione sono state dichiarate improcedibili e archiviate diverse istanze relative a impianti agrivoltaici localizzati nella provincia di Ferrara.
I ricorsi contestano, in primo luogo, l’estensione della disposizione alle buffer zone dei siti UNESCO. In via subordinata, prospettano questioni di legittimità costituzionale dell’art. 11-quinquies e dell’art. 2 del decreto-legge n. 175 del 2025, anche in relazione agli artt. 3, 9, 11, 41, 77 e 117 Cost. e al principio europeo di massima diffusione delle fonti rinnovabili.
Il TAR Bologna, con una serie di ordinanze cautelari del 15 aprile 2026, ha ritenuto che le questioni richiedessero l’approfondimento proprio della fase di merito. La tutela interinale è stata circoscritta alla conservazione dell’effetto di prenotazione del collegamento alla rete, mediante la sospensione dell’eventuale decadenza del preventivo di connessione.
La medesima soluzione è stata adottata nei procedimenti relativi ad altri impianti interessati dall’applicazione dell’art. 11-quinquies.
Le ordinanze non contengono un giudizio anticipato sulla fondatezza delle censure. Il loro rilievo risiede nella considerazione del pregiudizio che potrebbe derivare dalla perdita della posizione acquisita nel procedimento di connessione.
Il preventivo di connessione non coincide con il titolo autorizzativo e non assicura la realizzazione dell’impianto. Rappresenta, tuttavia, una componente essenziale della fattibilità tecnica ed economica del progetto. La sua perdita durante il giudizio potrebbe rendere ineffettiva una successiva pronuncia favorevole.
La tutela cautelare conserva quindi una posizione procedimentale in attesa della definizione del quadro normativo. Essa evita che l’incertezza interpretativa sull’art. 11-quinquies produca, prima della decisione di merito, conseguenze irreversibili sulla connessione.
La questione centrale riguarda la qualificazione della disciplina.
Una prima ricostruzione potrebbe avvicinare l’art. 11-quinquies al modello della sentenza n. 127. La norma esprimerebbe una scelta legislativa generale, riferita alla protezione di beni culturali e paesaggistici di particolare rilievo e sorretta dall’esigenza di preservare i valori riconosciuti dall’UNESCO.
Una diversa ricostruzione potrebbe valorizzare gli elementi emersi nelle sentenze n. 121 del 2022 e n. 144 del 2026. La disposizione, qualora applicata indistintamente a tutte le buffer zone, potrebbe determinare una preclusione territoriale ampia, fondata sul regime amministrativo dell’intervento e indipendente dalla concreta incidenza del progetto sui valori tutelati.
La soluzione dipenderà da almeno tre questioni interpretative.
La prima concerne il significato della locuzione “zone di protezione” e il suo rapporto con le buffer zone. L’eventuale coincidenza tra le due nozioni non può essere data per presupposta senza un esame del dato normativo, della disciplina del singolo sito e della funzione assegnata alla relativa area di rispetto.
La seconda riguarda la proporzionalità della misura. Occorrerà verificare se la selezione fondata sull’appartenenza degli interventi all’Allegato A presenti un rapporto adeguato con la tutela dei valori UNESCO e se lasci spazio a soluzioni progettuali compatibili.
La terza attiene alla riserva di procedimento. Una disciplina che escluda qualsiasi valutazione concreta del progetto potrebbe entrare in tensione con il principio elaborato dalla sentenza n. 121, specialmente quando la zona di protezione abbia dimensioni estese e includa aree caratterizzate da differenti livelli di sensibilità paesaggistica.
La sentenza n. 127 induce, al contempo, a evitare conclusioni automatiche. La presenza di una preclusione legislativa non determina di per sé l’illegittimità della norma. La Corte ha riconosciuto che il legislatore può effettuare direttamente bilanciamenti tra interessi ambientali di pari rango. La verifica richiede di accertare la specificità dell’interesse protetto, la coerenza della misura, la disponibilità di alternative e l’intensità del sacrificio imposto.
Le sentenze n. 121 del 2022, n. 127 e n. 144 del 2026 delineano un sistema nel quale legge, pianificazione e procedimento assolvono funzioni distinte e complementari.
La legge definisce gli obiettivi generali, individua gli interessi meritevoli di protezione e può stabilire limiti sostanziali. La pianificazione traduce tali obiettivi nella dimensione territoriale e individua le aree nelle quali emergono particolari esigenze di tutela. Il procedimento esamina la configurazione effettiva del progetto, acquisisce gli apporti delle amministrazioni competenti e compone gli interessi rilevanti.
La riserva di procedimento impedisce che la valutazione concreta venga sostituita da automatismi legislativi o pianificatori nei casi in cui la disciplina statale richieda un’istruttoria riferita alle caratteristiche dell’area e dell’impianto.
Il principio di proporzionalità consente di verificare la legittimità dei limiti direttamente stabiliti dal legislatore. Il divieto di moratorie preserva la continuità dell’azione amministrativa. La disciplina delle aree non idonee orienta la valutazione senza predeterminarne necessariamente l’esito.
Da questa lettura emergono due indicazioni operative per gli operatori.
Le sentenze n. 127 e n. 144 del 2026 non esprimono una scelta univoca in favore dell’espansione degli impianti o della protezione del territorio. Definiscono i criteri secondo i quali tali interessi devono essere composti.
La tutela del suolo agricolo può giustificare limitazioni legislative riferite a specifiche tecnologie. La qualificazione di un’area come non idonea non può risolversi in un divieto assoluto. Le Regioni conservano poteri di pianificazione e localizzazione, entro il quadro dei principi fondamentali della materia energetica. Il procedimento amministrativo resta la sede ordinaria per la valutazione concreta dei progetti quando la disciplina richiede un’istruttoria riferita agli interessi territoriali.
L’art. 11-quinquies si colloca al punto di intersezione tra queste coordinate. Il contenzioso relativo alle buffer zone dei siti UNESCO consentirà di verificare se la disposizione esprima un bilanciamento legislativo proporzionato o introduca una preclusione tanto ampia da comprimere lo spazio riservato al procedimento.
Le ordinanze cautelari del TAR Bologna hanno, per ora, preservato l’effetto di prenotazione della connessione e rinviato al merito la soluzione delle questioni. Il dato conferma la centralità della tutela cautelare nei settori caratterizzati da investimenti progressivi, sopravvenienze normative e posizioni procedimentali suscettibili di perdere utilità durante il giudizio.
Il prossimo passaggio sarà quindi rappresentato dalla definizione della portata dell’art. 11-quinquies e dal suo coordinamento con il principio di proporzionalità, con la disciplina delle aree non idonee e con la riserva di procedimento amministrativo.
Consiglio di Stato conferma il TAR sul decreto aree idonee FER. Criticità sui criteri regionali e sulla tutela paesaggistica. Attesa nuova versione dal MASE.
